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广东打假“线人”遇害引出法学界争议(图)

2003年09月07日 来源:中国烟草在线据《北京青年报》报道 作者:王晓东 汪震龙
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         议题一   专业打假线人通过举报获取奖金,如何认定他们的工作性质?他们和工商、公安等负有特定任务的国家机关是何关系?   主持人:本期的研讨是围绕“线人”这一话题展开的。很多人最早认识线人是通过港台的警匪片,我们今天所说的打假线人主要是通过向有关部门提供制假的线索,因此获得奖励来维生的人。那么,对这些线人我们该如何认定他们的工作性质?他们与相对应的国家机关之间究竟是什么样的关系?本案当中的两个被害人,可不可以算做是国家烟草专卖局聘用的工作人员?   姜明安:在我国现行法律、法规中,尚未发现有关“线人”或“线人制度”的规定,但实际上存在这种“职业”及其制度,并有其必要性和合理性。由于没有法律规范,对“线人”及其工作性质难以确切界定。根据有关公职、公务法律的一般原理,“线人”不属于国家公务员的范围。但是,他们在执行行政机关委托的特定事务时,其行为应视为“公务”,应享有公务员执行同类公务所应享有的权利,亦应遵守公务员执行同类公务所应遵守的法律规则和纪律要求。当然,作为行政机关雇员的“线人”,必须与行政机关签订合同,确定双方的权利义务关系。否则,其仅仅是根据行政机关的奖励承诺,事前没有任何约定,而自行选择以“线人”为职业,自发履行“线人”职责,即不属于行政机关的雇员,其行为不能认定为是执行公务,其与行政机关仅存在受奖、领奖的外部行政法律关系,而不存在内部职务法律关系。   张泗汉:我分析线人与行政机关之间有三层关系,一个是举报与接受举报的关系,权利义务是一次性的,举报者提供信息,接受举报方给予奖励。二是委托关系,双方是平等主体关系,组织上没有隶属关系。三是聘用关系,这是一种隶属关系。被聘用的人,应该是享受它的权利义务的。从目前来看,大多数打假线人(包括本案中的被害人)是属于第一种情况,因此他们不能算是国家正式工作人员。   李茜:关于线人本身的出处,要从现实性和它的法律依据这两方面来看。从现实性来讲,我觉得存在两个层面的问题,第一,它是有偿性的,第二,它是只对事不对单位的。从法律依据来看,《烟草专卖法》以及相关条例,对于举报人设有奖励,这就是线人在现实生活当中出现的法律依据。从这两个角度来定性,我比较倾向于线人与国家机关之间是一种悬赏广告合同关系。   谢(方方+土):线人和国家的公务员是不一样的。公务员一定要履行职责,不能为犯罪分子的糖衣炮弹或暴力威胁所屈服,否则是一种渎职行为。而作为线人来讲,没有这样的法定义务。线人从身份上看,不属于国家机关工作人员。   韩冰:本案有两个问题要定位,第一个问题要定位什么是专业线人。这与前面我们讲到的举报人、投诉人性质都不同,既然是一个专业线人,跟烟草专卖局有特定关系的,这种特定关系,不管是聘任关系,还是什么关系,但是他不应该属于国家工作人员。另外一个问题,烟草专卖局聘专业线人的做法属不属于合法的行政行为。从烟草专卖局的角度来说,是有权利查处一些假冒伪劣的烟草,这也是属于它的权利范围。但是从法律规定本身来说,作为行政机关只能采取法律允许的方式,如果是一个专业线人的话,必须要实施一些公安机关所要使用的一些特殊侦查手段,这种特殊侦查手段,作为烟草专卖局能不能够实施?有没有权利实施?如果说,从打假的角度来说,国家烟草专卖局和公安部2001年联合发的关于严厉打击生产销售假冒伪劣卷烟的通知,从这个通知里面可以看出来,如果烟草专卖局有权利实施这种行为的话,不需要同公安部门联合,实际上也不涉及可以雇用专业线人从事这种工作。烟草专卖局如果要是派专业线人去卧底,或者是采取一些侦查的手段,我认为它已经超出了行政机关合法行政的范围。   许兰亭:专业打假线人,实际上是搜集相关线索及证据的一种线人。他们的工作性质就是有偿地帮助行政机关工作,进行有偿打假服务。能不能算聘用,关键是看有没有口头或书面合同,如果有聘用合同,也可以认为是其工作人员。烟草部门是一个专门的行政机关,它的本职工作就是查处制售假烟的行为,但是它有时候自己的能力有限,可以拓宽渠道,让大家提供线索,提供证据。这些线人在进行打假的过程当中,只提供线索,提供证据,并不行使处罚权,如果没有违反法律的禁止性规定,也是无可厚非的。   议题二   专业打假线人在跟踪线索时遇害,算不算因公殉职?   主持人:我在网上看到一个“线人群落”的专题报道,线人群落的雇员大半来自于江西,还有小部分来自贵州、四川,最大的53岁,最小的18岁。他们的文化水平较低,法律知识欠缺,提供线索只是靠卖力气,白天跟踪,晚上蹲点。充当线人,不仅仅付出了时间和汗水,生命还会受到一定的威胁。本案中的线人,在打假过程中遇害,能不能算是因公殉职?是否应进行相应的补偿?   许兰亭:我认为可以算因公殉职,“因公”并不是非常严谨的法律用语,过去从政治的角度、从荣誉的角度讲是因公殉职。聘用专业线人如果有合同可以算是工伤,或者有意外伤害保险。目前烟草专卖局也在研究补偿的问题。   谢(方方+土):线人不是国家公务员和国家机关政府聘用的工作人员,我觉得没有必要按照公务员的标准去给予补偿,但是补偿还是有必要的。既然是为社会做出一定的贡献,国家应该保证他有一定的权利。   张泗汉:如果是属于悬赏广告关系,举报和接受举报是一次性的,在探索线索的过程当中,还没有举报成功呢,你跟我之间还没有一种关系,凭什么认定你是因公殉职?如果是一种聘用关系,这个时候就认为他是从事公务遇害,应该算是因公。我们讲的因公殉职,它是有严格含义的,这种抚恤待遇是跟因公受伤和工伤还是不一样的。如果是委托关系,受到伤害应该给予一定的补偿。不同的情况,有不同的处理方法。   李茜:专业线人和烟草专卖局之间是一个悬赏广告合同的关系,在举报过程当中出现了一些人身伤害,实际上是履约过程当中出现的行为,虽然他履约可能是牵扯到公共利益,但在履约过程当中出现意外,谈不上因公殉职。因公殉职是一个法律上的后果。作为线人在跟踪过程当中遇害,应该补偿,但是这个标准,不是基于之间的雇用关系,也不是合同本身,而是按照民法通则相关的若干问题的意见的规定,对于为了国家和集体以及他人的一些财产关系遭受损害,应该予以适当的补偿,按照工伤的标准,也仅能够参照,而不能使用。   姜明安:算不算因公殉职要视其是否经过行政机关雇用程序而定:属于行政机关雇用的,与行政机关签订了合同或者有过约定而履行“线人”职责的,如在跟踪线索时遇害,自然应视为因公殉职,享受有关待遇;如事前没有与行政机关进行任何约定,而自行选择以“线人”为职业,自发地履行“线人”职责的,其在跟踪线索时遇害,则不应以因公殉职对待,而应按公民因自觉“协助公务”死亡或牺牲对待。行政机关对于因自觉“协助公务”死亡或牺牲的公民,应按照国家有关规定予以抚恤。此种抚恤标准与公务人员因公殉职的抚恤标准有一定区别。   韩冰:我们应从两方面来看是否应该属于因公殉职。第一个方面,烟草专卖局派这种专业的线人去做调查,从它的前提来讲,不是一种合法的行政行为。作为一个行政机关,不能把自己的行政执法权随意地执行。如果不是属于合法行政的范围,因公殉职也就谈不上了。第二个方面,线人和烟草专卖局之间是合同关系,如果是在从事合法公务的过程当中殉职,相关的待遇都要享有。从这个案例所反映出来的,如果跟烟草专卖局之间是一个合同关系,发生了伤亡的情况,应该依合同条款的约定来处理。   议题三   专业打假线人是否应该得到保护?如何保护以及规范其行为?   主持人:无论主观上出于什么动机,客观上打假线人通过举报方式,与造假者做斗争,在某种程度上带有社会公益的性质,维护了国家的经济利益。然而从目前的法律规定来看,对于线人的权利保证以及工作规范,都处于一个真空地带。专家对此有何建议?   李茜:对于宪法赋予公民道德上举报的法定义务,线人的出现是种社会进步的表现。应将线人作为一种行业性或职业性来对待,漠视一个团体的存在是不科学的。线人提供的是有偿的线索,应从立法上加强合同关系。这对于像烟草专卖、药监局、水利监察局、环保局都是有借鉴性的。另外,线人的风险,实际上是原来的公务员的职责转化而来,这是不对等的。如何来加强国家对这些部门的管理,也是一个深层次的问题。这两方面,我觉得是缺一不可的。   韩冰:应该借鉴国外警察机关对线人保护的一些方式。第一,要建立一套保密机制。第二,线人应加强自身保护,建立这种合同关系的前提,应该考虑到自己的人身危险性。第三,发生伤或者是亡的结果之后,应进行经济上的补偿。   张泗汉:在我国,举报是受法律保护的。作为专业线人这种特殊群体应作为一种行业存在来规范它。可以制定一些部门规章,保护他们的权利,规范他们的工作。   谢(方方+土):可以在实际操作过程当中,适当地为专业线人做一些安全性的培训;如果事发当时威胁到了线人的人身安全,我们国家的司法机关,应尽可能地保护其人身安全;出现伤亡,更应偏重于相应的补偿问题。   姜明安:专业打假线人无论是否属于行政机关雇员,无论是否与行政机关签订了合同,均应得到法律保护。首先,法律、法规、规章应对作为行政机关雇员的“线人”的条件、雇用程序、权利义务、报酬、福利、保险等待遇作出明确规定,使其身份、行为和权利保障获得法律根据。其次,行政机关雇用线人,应与之签订合同并为之保密,明确双方的权利义务关系。第三,对于“线人”执行职务的行为,行政机关应为之提供适当的条件和安全保障,尽量减少或消除其生命安全和身体受到伤害的危险。第四,对于自行选择以“线人”为职业,自发地履行“线人”职责的公民,行政机

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