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试论行政许可法的实施与烟草依法行政

2005年09月27日 来源:烟草在线专稿 作者:孟奎祥
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  烟草在线专稿  摘 要: 本文论述建立健全依法行政所需要的法律体系、烟草专卖管理体系和烟草专卖管理监督体系,对于保护公民、法人的合法权益,深化行政审批制度改革,推进行政管理体制改革,保障和监督行政机关有效实行行政管理,具有重要意义。 

  关键词: 法律 行政许可 烟草 管理 

  行政许可是政府机关管理经济社会事务的一种重要手段,事关人民群众的切身利益,行政许可权运用得好,利国利民;运用不好,轻则影响公民权利,重则影响政府与人民群众的关系。烟草专卖管理部门是依法成立、依法监督管理卷烟市场的行政机关,必须不断健全和完善自身建设,加强对行政权力的规范、保障和制约,真正做到依法行政。 

  一、烟草专卖管理依法行政的具体实践 

  烟草专卖管理依法行政,就是各级烟草专卖管理部门依据法律、法规和规章的规定,行使烟草专卖行政权力。这种行为,不同于其他国家行政机关的管理活动,具有其自身的特点。除主体是特定的外,对烟草专卖管理还具有专门性,即对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营,统一管理,其目的就是有计划地组织烟草专卖品的生产和经营,维护消费者利益,保证国家财政收入,维护社会主义市场经济秩序。根据烟草专卖管理依法行政的实践,至少包括以下三个方面内容。 

  1 、依法行政的法律依据 

  行政机关的管理行为必须依据法律。烟草专卖管理依法行政,所依据的是现行国家烟草专卖法及其相关的其他法律、法规和规章。从我国目前烟草专卖管理法律体系构成情况看,以法律为基础,以行政法规为主干,以部门规章和地方法规、规章为两大系列的多层次法律体系。《中华人民共和国烟草专卖法》及其他法律,如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等,属于最高的效力层次;属于行政法规范畴的有《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》;《烟草专卖品许可证管理办法》、《烟草专卖行政处罚程序规定》 和《烟草专卖品准运证管理办法》等。可见,我国现行的烟草专卖法律体系已基本形成,在这一法律体系中处于各个阶位上的法律、法规、规范性文件承担着不同的角色,具有不同的法律功能和效力,发挥着不同的法律作用,为烟草依法行政提供了保证,奠定了法制基础。 

  2 、依法行政的职权法定 

  按照《烟草专卖法》等法律、法规的规定,国家烟草专卖局和地方各级烟草专卖局,主管烟草专卖管理工作,是烟草专卖法律法规的执法机关,国家法律、法规赋予各级烟草专卖行政主管部门管理各自辖区内烟草专卖工作的权力,是一项法定职权,不仅是可以行使,而且是必须行使,不能放弃,所以各级烟草专卖机关依法行使职权就是代表国家对烟草专卖品的生产、经营、进出口等业务活动是否合法履行全程监管,是必须履行的法定职责。放弃职权,不依法行使职权,就是不履行义务,就是失职,就应该追究这种不作为行为的法律责任。

  3 、依法行政的法制监督 

  任何权力都需要监督。专卖管理行政执法权力同样也需要监督,不受监督的权力将是危险的权力。烟草专卖管理为了确保行政执法权的正确使用,严格实行查处分离和行政处罚横向审核程序.国家烟草专卖局制定的《烟草专卖行政处罚程序规定》、《烟草专卖行政处罚案卷标准》,进一步明确了烟草专卖行政执法所应遵循的法律程序,对专卖人员的行为进行约束,做到自觉地按程序公正执法,使行政法制监督工作得到进一步加强。

  二、制约烟草专卖依法行政的主要问题 

  长期以来,我国烟草专卖管理坚持依法行政这一基本原则,加大执法力度,维护了烟草专卖市场秩序,保证烟草专卖管理的统一性、连续性和稳定性,提高了行政效率。当然,也管理过程中存在着影响或制约烟草专卖依法行政的问题,主要体现在以下几个方面: 

  首先,在烟草专卖管理立法中,由于历史的局限性,还存在着一些不容忽视的问题,主要表现在,一是某些法律条文界定模糊,缺乏可操作性,使依法行政缺乏准确、权威的依据。如烟草专卖行政部门在打私打假方面主体资格不明,在办证管理无证零售的问题上,管理权限交叉错位,形成了管理真空。二是现有的烟草专卖法中没有对烟草专卖行政主管部门执法时有权采取相应的强制措施作出规定,在实践中给查处违法案件造成了不便,使一些案件不能及时有效地得到处理,甚至使一些违法者逃避了法律的惩罚,损害了法律的尊严。

  其次,在行政法制监督方面,还有待于进一步发挥法制监督部门的职能作用,注重解决执法监督中存在的问题。这些问题比较集中地反映在:一是虽然稽查部门查案,专卖部门办案,法制部门审查案卷的机制已经形成,但由于法制部门普遍人员少,力量弱,审查案卷还基本流于形式,二是由于地方保护主义、部门保护主义,不依法办事得不到有效监督查处的现象还普遍存在。 

  三、全面实施行政许可法对推进烟草专卖执法的重要意义 

  全面、正确地实施的行政许可法,必将推进烟草专卖管理进一步迈向法制化、规范化。 

  第一,对规范烟草行政执法、行政许可有推动作用 。随着《国家烟草专卖局关于公布取消的行政审批项目有关问题的通知》 ( 国烟法 [2003]372 号 ) 实施,各级烟草专卖局根据行政许可法的规定,将进一步抓紧清理现行有关行政许可的规定,对与行政许可法规定不一致的,并及时的予以修改或者废止。

  第二,将有利于“以诚信树权威、以热情服务树执法形象”。 烟草专卖管理人员受传统观念、特权观念的支配,特别是受“管制论”观念的影响,在烟草专卖管理执法过程中总是认为自身是处于优越地位,将行政相对人视为行政主体的附庸,总认为执法就是对经营者实施单向性管理,“官本位”意识相当浓厚。

  现在要树立服务观念,就是要彻底摆脱权力型、管制型的观念及“官本位”思想,确立规则导向型、市场导向型的“服务型专卖”的思想观念,正确处理好严格执法与热情服务的关系。严格监管与热情服务的目标是为了建立良好的市场经济秩序,二者相辅相成,缺一不可。服务是现代行政管理的重要内容,加强服务可以树立行业形象,赢得人民群众的信任,促进市场规则的有效运作。因此,在热情服务中要做到严格执法,在严格执法中融入周到的服务,精心培育市场良好的秩序。 

  第三,将会进一步加强行政许可的监督工作 。

  行政许可法强化了对行政机关实施行政许可的监督制度,并对行政机关及其工作人员实施行政许可、监督检查及其责任作了明确规定。 把是否依法设定行政许可、是否依法受理行政许可申请、是否依法审查并作出行政许可决定、是否依法收取费用、是否依法履行监督职责等情况作为重点内容进行检查,发现违法实施行政许可的,要坚决予以纠正,应当追究法律责任的,要依法追究有关责任人员的法律责任。 

  四、烟草专卖执法工作新理念

  1、诚信专卖理念

  建设诚信专卖,应当遵循《行政许可法》中体现出的诚实守信的相关原则。首先应按照“为民、务实、公正”的要求,健全公示制、责任制,增加工作透明度,完善监督制约机制,以讲诚信的实际行动取信于民。其次是恪守承诺原则。不能随意撤销、变更已经生效的许可决定。因此,专卖人员要自觉增强执法统一性、权威性和有效性,倡导信用意识,惩戒失信行为。

  2、责任专卖理念

  《行政许可法》规定了行政执法人员在行政许可实施过程中应承担的法律责任。专卖人员应树立责任第一的工作观念,牢记宗旨,摆正位置,树立“责任行政”的思想。责任专卖理念的培植,必将使广大群众增强对专卖管理部门的信任度,加强彼此之间的沟通交流,从而有力地维护卷烟市场秩序的稳定,促进社会信用的构建。

  3、效能、服务专卖理念

  《行政许可法》第六条规定:“实施行政许可,应当遵循便民的原则,提高办事效率,提供优质服务。”一方面,专卖管理人员在登记和监管工作中应按照法定要求在规定期限内办结相对人的申请事项,工作有序不拖拉;另一方面,应从经济学的角度以尽可能小的行政成本实现尽可能大的工作目标,既减少相对人的时间、人力和金钱成本,也减少自身的成本,使社会效益最大化。真正的做到管理与服务并重,以管理带服务,以服务促管理。

  4、规则专卖理念

  在注重效能提升的同时,仍必须坚守法定的程序和规则。既要发挥烟草专卖行政权的独特作用,又要保证行政行为的公正性,这就必须遵循相关行政行为应当遵循的程序,从而规范行政行为,提高行政效率。我们在工作中应注意克服两种不良倾向:一种是重目的、结果而轻程序、规则的倾向,如登记工作中发现某项领照申请不符发照条件时不应马上打回,而应依据《行政许可法》第三十八条第二款规定作出不予发照的书面决定,并说明理由,告知其享有的权利;另一种是借程序之名、行拖拉之实的倾向,如领照材料不齐全,没有一次性告知申请人所缺全部内容,却官僚作风行事、再三为难申请人。《行政许可法》第七十二条规定,对这类行为将予以追究责任。

  综上所述,《行政许可法》的实施将对烟草专卖管理工作带来巨大的影响,为了更好地做好烟草专卖管理工作,我们不仅要从内部体制上进行改革而且要从思想上建立起具有超前意识的专卖理念,为我们以后的工作建立起良好的基础,为烟草市场起到保驾护航的作用。

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