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关于新型烟草制品监管的研究与建议

2022年05月30日 来源:造雾新世界公众号 作者:徐瑞霞、龙清文
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摘  要:近年来,随着各国控烟力度的持续加大,烟草生产技术的不断升级,加之消费者需求多元化,新型烟草制品得到了快速发展,对传统烟草制品带来了强有力的冲击。基于此,我国制定了相关规定,以期待保护消费者合法权益、规范市场秩序。本文从新型烟草制品概念、特征、分类,发展状况及监管现状入手,提出四点新形势下加强新型烟草制品市场监管的建议。

关键词:新型烟草制品;电子烟;加热烟草制品;市场监管

AbstractIn recent years, with the continuous increase of tobacco control efforts in various countries, the continuous upgrading of tobacco production technology and the diversification of consumer demand, new tobacco products have been developed rapidly, which has brought a strong impact on traditional tobacco products. Based on this, China has formulated relevant regulations, with a view to protecting the legitimate rights and interests of consumers and regulating market order. This paper starts with the concept, characteristics, classification, development and supervision of new tobacco products, and puts forward four suggestions to strengthen market supervision of new tobacco products under new situation.

Key words : new tobacco products ; electronic cigarettes ; heating tobacco products ; market supervision

电子烟等新型烟草制品市场规模扩张,其背后的安全性一直存疑,监管也处于模糊地带。修改《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》,制定《电子烟管理办法》、《电子烟》国家标准及配套政策,是加强烟草控制、保障人民群众身体健康的现实要求,是落实依法治国方略、加强法治化建设的具体举措,是加强市场监管、规范行业秩序的法律保障。新形势下,为保护人民健康、保障国家财政收入,在不断坚持和完善我国“统一领导、垂直管理、专卖专营”为核心的烟草专卖制度和管理体制的基础上,应结合新增法规加强新型烟草制品的市场监管工作。

1.新型烟草制品概述

1.1.概念及特征

根据《中华人民共和国烟草专卖法》第二条第二款之规定,“卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶统称烟草制品”。传统意义上的烟草制品主要是指通过烟草燃烧产生化学反应,进而释放各类化学物质,供吸烟者吸食的燃吸式烟草制品。而法律法规并未对新型烟草制品作出明确规定。一般认为,新型烟草制品指含有烟草或能产生烟雾、味道,能带给人抽吸快感,满足生理需求,且区别于传统燃吸方式等卷烟型的烟草制品。

新型烟草制品特征:(1)不需要燃烧,减少因燃烧产生的焦油和其他有害成分;(2)含有烟草成分,能在一定程度上满足消费者的生理需要。

1.2.种类

根据新型烟草制品的使用形式,可将其分为电子烟(蒸汽电子烟)、加热不燃烧烟草制品、无烟气烟草制品三类。根据烟支的不同形式又可与电子烟配合使用的烟支分为搭配封闭式电子烟使用的烟弹和搭配开放式电子烟使用的电子烟油。电子烟、加热不燃烧烟草制品是当前主要产品。

1.2.1.电子烟

2000年,中国药剂师韩力设计出电子烟发明——“如烟”,并于2003年申请专利,2004年批量生产,我国自此成为真正意义上电子烟的诞生地。从2010年至今,电子烟得到市场的广泛认可。电子烟主要由可充锂电池、温控主机、雾化器、烟油、发热丝、导油棉组成。温控主机驱动雾化器,透过内部发热丝和导油棉来加热油舱中的烟油,将尼古丁或尼古丁盐转化为蒸汽形态,供用户获取尼古丁的一种装置。

1.2.2.加热不燃烧烟草制品

2014年6月菲莫国际第一款加热不燃烧电子烟——IQOS问世,迅速撼动了传统卷烟在国际市场的地位,从此开启了全球加热不燃烧电子烟新纪元。与电子烟的“尼古丁递送装置”相比,IQOS依旧采用万宝路烟草,只不过抽吸方式由点燃变为了烘烤。相比传统卷烟,除了无需点火、不产生烟灰与烟雾之外,有报告表明IQOS减少了美国FDA出具的HPHC列表(报告有害、潜在有害)中卷烟所含90%-95%的有害物质。如今科学界对“IQOS相比卷烟更为健康”一说仍存在广泛争议。

2.新型烟草制品发展状况

2.1.电子烟发展状况

2021年世界烟草发展报告显示,除中国大陆外,世界电子烟产品销售额为213亿美元,同比增长12.1%。从产品种类看,封闭式电子烟销售额为135.2亿美元,同比增长13.9%;开放式电子烟销售额为77.8亿美元,同比增长9.1%,其中用于加注开放式电子烟的烟液销售额为55.6亿美元,同比增长10%。从市场看,电子烟主要市场正在从电子烟有关肺病、强化监管以及全球疫情冲击中走出来,电子烟第一大市场美国扭转上一年度负增长的态势,销售额103.1亿美元,同比增长9.9%。受消费习惯和政策影响,美国市场以封闭式电子烟为主,开放式电子烟在美国市场继续萎缩,占销售额比重不足3%。电子烟第二大市场英国对电子烟的态度更加开放,电子烟市场发展也表现得相对平稳,2021年销售额为34.5亿美元,同比增长16.9%,英国以开放式电子烟为主,67.0%的电子烟销售额来自开放式电子烟,封闭式电子烟销售额和所占比重也在不断上升。        

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图 1:2012-2021年世界电子烟销售额和增长率

目前我国电子烟消费市场主要集中在日本、韩国、美国、英国等,呈现出中国制造、远销欧美的全球产业供应链格局。自2019年下发销售限令起,生产、销售链得以整合,规模小而杂的品牌逐渐消失,剩下的以悦刻、柚子等为主的大企业、大品牌,其销售模式从线上转移到线下。

2.2.加热不燃烧烟草制品发展状况

2021年世界烟草发展报告显示,加热卷烟产品销售规模继续扩大,增速继续回落。除中国大陆外,世界加热卷烟产品销售额为264.1亿美元,同比增长27.1%,其中加热卷烟烟具销量为2570万套,销售额为17.8亿美元,加热卷烟销量为229.4万箱,销售额为246.3亿美元。从市场范围看,加热卷烟产品市场在不断扩展,市场格局也在不断演变,日本作为最早引入加热卷烟的市场,一直保持着规模最大的加热卷烟市场地位,但增速已经回落到个位数,2021年销售额为103.1亿美元,同比增长7.4%,占世界加热卷烟销售额比重为39.0%,较上年下降7.2个百分点。在欧洲,加热卷烟市场增速虽然也在回落,但增速远高于东亚地区,对世界加热卷烟产品增长的贡献最大。2021年整个欧洲市场加热卷烟销售额为124.8亿美元,同比增长45.9%,占世界加热卷烟销售额比重为47.3%,较上年提高6.1个百分点。其中,俄罗斯、德国、波兰等市场的加热卷烟销售额增速都超过60%。在美国,虽然菲莫国际IQOS加热卷烟产品已获FDA的减害烟草产品(MRTP)授权,但美国国际贸易委员会的裁决中止了其在美国市场销售。

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图 2:2017-2021年加热卷烟销量和增长率

3.新型烟草制品监管现状

相比于传统烟草制品,从监管主体看,由于新型烟草制品监管既有烟草成分、产品质量、包装标识 、市场准入、广告宣传等标准化管理问题,也有产品来源渠道、流通领域、销售对象等合法合规问题,涉及烟草、市场监管、海关等多个部门。习近平总书记在中央财经领导小组第七次会议中强调:要将不燃烧卷烟、电子烟、口含烟、咀嚼烟等新型烟草制品作为烟草产业新兴战略性产品,将发展新型烟草制品当作烟草行业未来发展的重大战略课题。加之2021年5月26日,国家卫生健康委员会规划司与世界卫生组织驻华代表处联合发布了《中国吸烟危害健康报告2020》指出,吸食电子烟会致人更容易使用卷烟,并形成强烈的依赖性,这一现象在青少年中特别明显。电子烟在青少年中的流行已引起全球政府和监管者的注意,防止未成年人接触新型烟草制品是各国政府共识,严格管控新型烟草制品已经成为主流。因此,对新型烟草制品实施有效监管十分必要。

3.1.监管政策

目前世界上对新型烟草制品监管的立法定位,大致可分为五类:一是按照普通消费品进行监管;二是纳入烟草制品进行监管;三是按药用产品进行监管;四是严禁销售;五是严禁销售、使用。基于我国目前的烟草专卖制度以及依法保障人民健康的需求,2021年11月,国务院印发了《关于修改<中华人民共和国烟草专卖法实施条例>的决定》,增加第六十五条,“电子烟等新型烟草制品参照本条例卷烟的有关规定执行”,故我国采取的是将新型烟草制品统一纳入烟草制品进行监管。

为了正确引导新型烟草制品的有序发展,我国一直在研究如何做好电子烟等新型烟草制品的监管工作。2022年3月11日,国家烟草专卖局制定发布了《电子烟管理办法》,将于5月1日正式施行,办法提出“电子烟产品应当符合电子烟强制性国家标准”。4月8日,国家市场监督管理总局发布《电子烟》强制性国家标准,将于10月1日正式实施。

今年6月1日正式生效的《未成年人保护法(2020修订)》,也将电子烟禁止性规定纳入其中。

3.2.对电子烟的监管

在电子烟监管政策上,我国已经初步形成了“1+2+N”体系,即前文所述《决定》以及《电子烟管理办法》和《电子烟》国家标准,以及与电子烟相关的其他规范性文件。新规定对电子烟生产、销售、运输、进出口和监督管理等均作出了规定。

一是明确了监管对象。电子烟、雾化物、电子烟用烟碱及其他新型烟草制品等均纳入了监管范围。电子烟包括烟弹、烟具以及烟弹与烟具组合销售的产品等。同时禁止销售除烟草口味外的调味电子烟和可自行添加雾化物的电子烟,将不含烟碱的电子烟产品纳入监管范围。

二是明确了监管主体。国家烟草专卖局主管全国电子烟监督管理工作,各省、市、县级烟草专卖局依据规定职权负责本行政区内的电子烟监督管理工作。

三是明确了监管措施,具体包括:对生产、批发和零售市场主体实行许可证管理;严格质量管控,建立电子烟产品技术审评、抽检抽测和追溯管理制度;实行销售渠道管理,6月15日上线全国统一电子烟交易管理平台,将电子烟有关经营活动纳入平台管理;对运输依法实施监管,电子烟、雾化物、电子烟用烟碱等的运输应当接受烟草专卖行政主管部门监管;国家烟草专卖局对境内外首次公开发行股票并上市的电子烟等生产企业进行前置审查;对电子烟进出口贸易和对外经济技术合作依法进行监督管理。

考虑到《电子烟》国家标准发布后,电子烟生产企业需要根据标准要求对产品进行合规性设计、完成产品改造、向有关部门申请产品检测和技术审评等工作都需要一定的时间,为了保障电子烟生产经营主体合法权益,更好落实相关监管要求,保护消费者合法权益,设定了5个月的实施过渡期,过渡期到2022年9月30日结束。过渡期内,存量电子烟生产经营主体(2021年11月10日《决定》发布前既存的电子烟生产经营主体)可继续开展生产经营活动,并配合有关部门开展电子烟监管工作。同时,各类投资者暂不得投资新设电子烟生产经营企业;存量电子烟生产经营主体暂不得新建或扩大生产能力,暂不得新设电子烟零售点;各级烟草专卖局暂不受理各类许可申请;市场监管部门根据相关规定不核发过渡期内违规新设市场主体的营业执照。

3.3.对加热烟草制品的监管

我国已明确加热烟草制品中的“烟具”不属于烟草专卖品,将“烟弹”作为烟草专卖品中的“卷烟”进行监管,亦加热卷烟属于卷烟,已纳入卷烟管理,《电子烟管理办法》对此进行了强调。目前,我国未批准加热卷烟在境内上市销售,任何市场主体不得非法经营加热卷烟。由于国内加热烟草制品发展不成熟,现阶段主要是外国生产的加热不燃烧卷烟通过各种渠道走私入境,非法销售牟利,扰乱市场秩序。在司法实践中,对于在国内流通环节查获的非法经营加热不燃烧卷烟行为按照非法经营罪来定罪量刑,追究相关刑事责任,已在公检法部门的法律适用中达成高度一致。

4.加强新型烟草制品市场监管的建议

随着新规定的发布,新型烟草制品相关的各类企业正在对自身产品进行合规性改造。行政相对人在完善自身条件的同时,行政机关也应采取一定举措完善监管措施,共同推进电子烟等新型烟草制品更加规范化、法治化。

4.1.加强政策学习宣贯

省、市、县级烟草专卖局首先应将国务院的修例决定、电子烟管理办法、电子烟国家标准和相关的配套政策(1+2+N政策体系)学习到位、宣传到位、执行到位,严格控制市场主体违规新增,防止电子烟新项目违规落地,依法实行全链条的监管;其次应主动向地方党委、政府汇报沟通,向辖区内市场主体做好政策宣传,及时回应各主体关心的问题,准确向其传递新规内涵,营造良好的新型烟草制品监管环境;再者应加大一般社会公民对新型烟草制品的认知,尤其是未成年人,要让其认识到新型烟草制品的危害,避免他们因好奇心理而接触这种产品。

4.2.落实过渡期工作要求

开展新型烟草制品整治专项工作,认真落实公安部、国家烟草专卖局等四部门联合印发的《清理整治向未成年人销售电子烟严厉打击涉电子烟违法犯罪专项工作方案》,加强校园周边电子烟销售网点清理整治,严格查处向未成年人销售电子烟违法行为。

逐级成立电子烟等新型烟草制品监督管理工作专班,各专班根据辖区情况形成工作清单,将责任落实到个人,按月汇报过渡期内市场监管情况,严格规范新型烟草制品的各类生产、经营活动。逐步制定辖区内电子烟零售店布局规划,组织开展电子烟零售许可工作;组织协调开展电子烟技术审评、电子烟生产企业许可、电子烟批发企业许可等工作。

4.3.建立健全电子烟监管体系和工作机制

探索构建规范、合理的监管体系和工作机制。类比传统烟草制品的监管工作,加快构建线上清理、线下管控、全面覆盖 、联合治理的便捷有效监管体系,探索建立联合检查、信息互通、无证治理、线索研判、行刑衔接等工作机制。持续强化线上、线下一体化监管,有效提升电子烟联合治理能力,净化新型烟草制品市场。要做好新型烟草材料购进、生产、运输、销售等各环节的大范围调控,也要做好新型烟草制品实践环节内的小范围优化。

4.4.提升监管人员的综合素质

提升监管人员的综合素质,也是加强新型烟草制品市场监管工作实施的要件。通过组织开展相关人员进行集中性学习,从实践层面提升监管能力;开展工作绩效考核,促使执法人员主动监管;细化、完善人员制度管理,奖罚分明。

5.结语

对于消费者而言,新型烟草制品带来了全新的消费体验;而对于烟草企业而言,在新规定发布之后,新型烟草制品不仅意味着一种技术变革,更是烟草发展的风向标,是烟草行业发展的里程碑。在坚持国家烟草专卖治理体系不动摇的基本前提下,积极、稳妥地做好新型烟草制品的专卖监督管理工作,努力把制度优势转化为治理优势,推动烟草行业高质量发展。

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