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中国经济改革25年(下)

2003年11月19日 来源:中国烟草在线摘自《中国改革论坛文集》 作者:鲍泰利
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  五、结果   对于半杯子水,有人看到有半杯子水,而有人则坚持杯子的一半是空的。上面列举的中国的成就无疑会给人以深刻印象。但是中国也面临着挑战。25年的时间,中国发生了很大的变化,只几行文字和数字不可能对中国经济改革的结果做出概括。请允许我谈及一个虽然很小、但是却说明了很多问题的一个方面。作为一个经济学家,有一点我感触很深,在10年前,在世界银行、IMF等这样的多边发展组织中,几乎没有中国人,而现在这些组织的员工中有很大一批受过良好训练的中国专业人士。与此类似,香港、伦敦、纽约和法兰克福等地的投资银行和证券公司关于中国经济的分析,现在也有许多是由来自大陆的中国经济学家来做的。他们赢得了他们为之工作的公司的信任和同事的尊敬。   中国的发展和开放并不仅仅是GDP的迅速增长、跨边境贸易和投资的流动,它最重要的含义是,成千上万的老百姓的生活和他们的孩子的机会都有了很大提高。它还意味着,越来越多的中国政治家、经济学家、银行家、音乐家、艺术家及其他专业人士积极参加到各类国际事务中去。不过,虽然有这么多骄人的成就,有很重要的一点需要记住,中国还有很大一部分人还非常贫穷,在过去10里,消除贫困的进展慢了许多。这一点我后面还将谈到。   六、尚完成的经济改革——改革进程中的硬骨头   过去25年中国在许多方面取得了很大进展,但是在社会和经济发展中也产生了一些严重的不平衡,中国不能靠等待去找到解决的办法。最近有一本关于亚洲银行业的书,书中把中国描绘成“保持着巧妙的平衡的巨人”。借用这一比喻,我认为,中国必须做几项高空平衡的动作才能到达河的另一边。我在社会经济领域看到一些重要的挑战,我将谈及的这些挑战是人所共知的。另外,胡锦涛主席和温家宝总理都曾经表示,中国希望在促进经济增长的同时,更多地强调社会的公平和社会保护。我准备简单谈谈以下三个方面(1)有必要减少贫困,减少人与人之间、地区之间和城乡之间的收入和财富分配的不平等,有必要提供更好的社会保护。(2)有必要改进经济增长的效率。(3)有必要解决金融系统的不良资产问题和改进国内金融的中间媒介作用。   1.减少贫困和社会不公平   经济增长和社会公平是两个交替的发展目标吗?它们是不是必须一前一后地实现?这个问题对今天的中国来说至关重要。在1980年的一次谈话中,邓小平说到,绝对的平均主义是发展的障碍。他是对的,但是没有一个社会可以无限度地容忍不公平,特别是当这种不公平被人们认为是源自于体制问题及缺乏良好的政府治理所致时。在我看来,如果中国不采取有力措施解决从90年代初以来发展起来严重的社会不平衡和不公平问题,中国实际上难以实现其现代化目标。在80年代,由于早期的改革使农民收入迅速增加,而城市实现全员就业,所以不平等问题不突出。但是到了90年代初,情况发生了变化,特别是1995年以后农村收入增长明显放慢,国有企业的铁饭碗被打破。而城镇失业人口数量的迅速增加却不得不依赖于一个全新的、未经考验的、基本上还没有建立起来的社会保障系统。   根据中国国家统计局的数据,城乡人均收入比已经从1990年的2.2:1上升到2002年的3.1:1。城市地区和农村地区的收入不平等在扩大,城乡的收入差距也在拉大,所以中国的基尼系数上升得非常快。据信,中国的基尼系数上升到已经超过0.4,这意味着,在短短的10几年时间里,中国已经从一个最平等的国家转变为相对不平等的社会。城市地区的严重贫困现象又出现了。农村贫困地区减少贫困的活动放缓了,甚至停滞了,而沿海发达地区农村的收入增长却依然强劲。爱滋病及其他可传染疾病成为许多农村的严重威胁。由于传统的针对贫困人口的医疗和预防卫生服务不复存在,或者需要地方提供许多配套资金,而地方无力承担,所以疾病已经成为最主要的致贫原因之一。   政府不可能也不应该消除所有的社会不平等,但是政府可以也应该确保基本的社会公平和机会的平等,政府可以通过以法律下的平等保护、个人和社会安全、面向所有人的基本的教育和医疗服务等形式提供足够的公共物品。在中国的许多地方,80年代对这些公共物品的提供可能比现在还要好。之所以如此,原因很多,其中之一就是对所谓“分配(assignment)体制”的废除。在这一体制下,政府过去可以把教师、医疗工作者分配到没人愿意去的或者是边远的地区。这个问题的解决之道在于,建立一套诱导机制,使教师、医生和护士自愿到需要他们的地方去工作。   另一个导致社会不平等问题加重和公共物品的提供减少的重要因素是税收制度。1994年的财政改革,在逐渐提高财政收入占GDP的比例上是很成功的(从1995年的最低点11%上升到现在的约18%),但是这一制度无意中却加剧了富裕省份和贫困省份的差距。在许多县乡,国家分配给它们的社会义务和基础设施维护责任与他们的财政资源基础之间的差距是非常大的。现行税收制度的严重的副作用部分是以下原因引起的:中央政府原来计划在新税收制度下,中央政府把60%的收入总额收归自己支配,但是这一目标却从来没有实现。结果,中央政府手中用来对穷困省份进行转移支付的资源,远比当时推出新税收制度时预料可以实现的资源要少。中央进行转移支付的资源不足是一个严重的结构问题,对中央和地方的收入分配进行进一步的改革是必要的。   社会不平等问题加重,还与延迟引入新的社会保障制度有关。由于进行这方面的重要的体制变革要花很长时间,所以按理说,养老、失业及医疗保险的改革应该在新制度为社会需要之前许多年就开始。而实际上,对社会保障制度改革需要的思考随着国有企业改革的缓慢推进而慢慢演进。到了90年代中期,当中国被迫裁减掉大量的国有企业的工人时,准备用来取代旧的以企业为基础的旧的社会保障制度的、以政府为基础的新制度才勉勉强强从研究室中拿出来。考虑到中国人口迅速老龄化,1997年国务院通过的(2001年进行了修改)全国统一的、由三部分组成的养老保险制度,原则上是一个适合中国的良好模式。然而,除了一些大城市外,新制度仍然还是不实用。当新制度被采纳时,新制度对过去就存在的、建立有明确的缴纳者的个人帐户所形成的养老金债务的资金来源问题却没有专门的条款加以规定。结果,除少部分地区外,在新制度下建立与个人养老金帐户责任相当的基金就不可能。在大多数地区,所有在职人员的工资扣除及企业的缴纳对于新社会保障体系来说都是需要的,但是即使如此仍然存在严重的不足。   对于那些无力完成其社会保障缴纳义务的地方政府,中央政府给予专门的补充,但是这样的补充缴纳常常是迟到的或者是不足的——尽管并非全部如此。成千上万的家庭由于社会保障制度的不完善而深受其害,为了使中国的经济转轨进行得更加顺利,在建立新的社会保障制度时,建议中国多花些钱在社会保障基金补充上,少花些钱在一些并不很重要的投资项目上。   2.实现高速、效率、劳动密集型的增长   中国国有企业继续不成比例地占有很大一部分国家资源,用以维持运作的成本和进行新的投资。这是中国对投资资源的利用相对低效的重要原因。在一段时间里,中国的增量资本产出比要高于大多数东亚国家以及印度。中国对稀缺的投资资源的相对低效也有部分原因在于中国人为的资本的低成本、国有银行对风险进行适当评估的缺乏。现在,对资本的浪费仍然在继续着,比如,制造能力和房地产建设能力的过度建设。对资本资源的无效配置间接导致了国内企业间的恶性竞争,以及许多制造企业利润率的下降甚至出现负利润率。这也是中国通货紧缩的原因之一。一些领域的过度投资也与因外资流入而产生的高货币供给率联系在一起。这些流入的外资中包括那些预期人民币升值的热钱。目前,投机性的外资的流入,给国内货币的管理造成了极大的困难。中国在经济转轨时期尽量保持经济的高增长和相对高的外汇储备是没有问题的,但是中国有必要更多地强调有效率的增长和劳动密集型的增长。现在是修改1993年建立现代企业制度的决议的时候了,中国应该把目标放在有效率的企业制度上。此外,中国不仅应该象1999年修改宪法那样,承认私有企业的重要性,而且应该给私有企业为国家发展和增加就业做贡献的渠道,以便私有企业的潜力得以充分发挥。这就需要进一步推动法律体系的建设与发展,包括对私有财产的充分保护、进一步使私有企业通过国有银行信贷或者通过资本市场、债券市场融资更为便捷。   但是,这里要提醒一句,当贷给私有企业的贷款比例上升时,贷款的质量并不会自然而然地提高,私有企业也可能和国有企业一样成为不良贷款的来源。如果银行评估金融风险的能力没有显著的提高,以及相应的信贷文化的改进,近期不良资产下降的趋势要持续下去是没有什么希望的。这一点把我带到我准备谈及的中国面临的第三个挑战上。   3.解决不良贷款问题,促进国内金融的中介作用   尽管从技术上讲,中国的国有银行已经破产,但是它们仍然是稳定的,仍然在正常地运转,这是因为有国家的担保,广大居民仍然把钱储存在银行里,这构成了银行资本的主体,因而使银行的资产具有很高的流动性。在1998年亚洲金融危机之后,中国建立了四个国家所有的资产管理公司,从1999年起开始购买和处置银行在1996年以前累积的不良贷款。不幸地是,中国离不良贷款问题的解决还很遥远。资产管理公司取得了一些进展,但是其运作的一些方面存在着严重问题,比如,在债转股的过程中股票的定价问题。还有,1999年资产管理公司购买总额达1.4万亿(1690亿美元)的不良贷款的经费是怎样筹集的?此外,对1996年以后累积起来的不良贷款(这些不良贷款加起来比1996年以前的不良贷款还要多)该怎样处置,资产管理公司看来没有一套系统的方案。农村信用社的金融资产占整个银行系统的资产的10%左右,政府在2003年9月宣布了一个解决农村信用社诸多金融问题计划。   中国在向正确的方向走,但是金融系统累积起来的、最终不得不由政府来弥补的损失是数额庞大的,而时间却很紧迫。从理论上讲,按照中

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