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关于“政企合一”、“专卖专营”体制改革的理性思考

2003年04月09日 来源:国家局机关服务局 邢万里 作者:中国烟草学会秘书长 鲁春林
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  党的十四大作出了在中国建立社会主义市场经济体制的重大决定。几年来,随着社会主义市场经济的不断发展,尤其是中国加入了世贸组织后,烟草体制改革的问题日渐提上了议事日程。改不改,何时改,如何改,成了烟草行业的一个热点和难点。对这个问题,谈几点我个人粗浅的认识。   “政企合一”、“专卖专营”体制的建立,是特定历史条件下改革的产物,对烟草行业的发展发挥了重要作用   1978年12月召开的党的十一届三中全会,结束了长达十年的文化大革命,提出了“全党工作的着重点应该从1979年转移到社会主义现代化建设上来"。当时百废待兴,尤其是经济工作受到“十年动乱”的严重破坏,几乎到了崩溃的边缘,中国要建设社会主义现代化,急需财力、物力的支持。在此情况下,党中央、国务院为了迅速积累资金,就着手研究烟草体制改革问题。由于烟草行业是一个特殊行业,投资少,见效快,积累高,又加上文化大革命前曾试行过工业托拉斯,因此,于1982年1月成立了中国烟草总公司。为了保证烟草生产经营的集中统一管理,1983年9月国务院颁布了《烟草专卖条例》,1984年1月又成立了国家烟草专卖局,并明确规定中国烟草总公司与国家烟草专卖局实行“两块牌子,一套人马”。自此,烟草行业“政企合一”、“专卖专营”的体制基本确立了起来。   二十年来,烟草行业依靠这一特殊的体制,顺利完成了组建上划任务;依靠行政手段,关停了300多家计划外烟厂;依靠国家指令性烟叶种植计划,保证了卷烟工业的原料供应;依靠国家指令性卷烟生产计划,既满足了市场需求,又限制了卷烟生产的盲目发展;依靠“专卖专营”体制,坚持内管外打,严厉打击假私非超,净化了卷烟市场。总之,烟草行业体制改革后,经济效益快速增长,从1991年到2000年,卷烟年生产量增长不足1倍,而每年实现工商税利从75亿元发展到了1050亿元,增长了13倍。国家不仅达到了资金积累的目的,而且安排了1亿左右的人员就业,为社会主义现代化建设做出了突出贡献。二十年烟草行业改革与发展的实践证明,党和国家实行烟草“政企合一”、“专卖专营”的体制是一项成功的改革。   按照马克思主义的唯物史观,任何事物的产生、存在和发展变化都不能片面地、孤立地去看待,而应当放在当时的客观历史环境中去认识和把握。因此,把烟草体制放在文化大革命刚刚结束,国家经济建设急需资金的特定历史条件下来看待,烟草行业实行“政企合一”、“专卖专营”的体制也是历史发展的必然需求。如果没有现行体制,烟草别说发展,就连组建上划都很难。因此,这一体制对在当时计划经济体制条件下烟草行业快速、持续、稳定发展,起到了保驾护航的重要作用,功不可没。   随着我国社会主义市场经济体制的确立和深入发展,烟草行业“政企合一”、“专卖专营”体制逐渐显露出一些弊端,必须予以重视   1993年11月14日,中共中央第三次全体会议通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。这一重大决策,改变了我国长期实行的计划经济体制模式,对我们的思想、政治生活、经济生活都带来极大的影响。同时,烟草行业的“政企合一”、“专卖专营”体制也出现了一些新的问题,并且在某些方面,已严重阻碍了烟草行业的发展。比如,市场经济是公平竞争的经济,通过市场公平竞争,对企业实现优胜劣汰。在烟草行业,虽然也在试行着在行业内部进行竞争,但这种竞争比起真正意义上的市场竞争相去甚远。首先,从职工观念上,普遍存在依赖“专卖专营”体制保护的思想,缺乏危机感;二是从企业看,缺乏有效的市场竞争机制;三是计划外小烟厂为了打开市场销路,在地方政府返税措施的支持下,采取让利销售等一些不正当竞争手段,使烟草企业的竞争不可能站在同一条公平的起跑线上,也就无法发挥经过市场公平竞争淘汰劣势企业的作用;四是由于利益的驱动,国家专卖变成了地方专卖,地方保护、地区封锁问题,几年来没有得到有效解决,严重影响烟草大市场、大流通、大品牌的形成和发展。   建立社会主义市场经济体制,就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。也就是说,要充分发挥政府这只有形的手和市场规律这只无形的手,使资源得到合理流动,实现资源的优化配置。但在烟草目前现行的体制下,由于行政干预大于市场作用的发挥,使资源浪费很大。比如小烟厂由于技术、装备水平低,造成消耗大、成本高,但由于地方政府保护而拼命与大烟厂争原料,争市场,这样就形成该死的死不掉、该活的活不好的局面。   按照社会主义市场经济自身规律的要求,卷烟生产应该以市场需求为导向,根据市场需求变化,由企业自身适时安排生产计划,调整产品结构。但目前的情况是,计划经济体制下下达给各省的卷烟生产计划变成“刚性”计划,形成有的烟厂的产品市场有需求而无生产指标,有的烟厂面临亏损倒闭但拥有生产计划的局面。在调整产品结构上,无论大厂、小厂,设备先进与否,全都争上高档烟,使卷烟生产出现无序竞争状态。在烟叶种植上,发挥地方政府的积极性是必要的,但由于政府的过度干预,没有烟叶种植条件的地区政府为了增加税源也积极发展烟叶生产,有的地区突破计划大面积种植烟叶,结果造成烟叶生产过剩,出现全面亏损局面,产生不按市场经济规律办事的不良后果。   按照中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神,国有企业要转换经营机制,建立现代企业制度,但烟草目前的体制无法建立现代企业制度。由于权力高度集中,“三顶帽子”甚至“五顶帽子”一个人戴,缺乏有效的监督制约机制,在管理者道德失衡的情况下,容易产生权力寻租现象。另外在人力资源管理上,仍然沿用机关人事管理方式来管理企业人事,因此,不仅约束不到位而且激励也不到位,仍然存在只能上、不能下,只能进、不能出,同工不同酬等问题。由于没有按照社会主义市场经济要求建立劳动力市场机制,在全行业进行组织结构调整时,企业背上沉重的人员包袱将会成为改革的难点。而另一方面,中国烟草市场一旦允许外国烟草公司进入,目前的同工不同酬问题将会产生人才的流失,烟草行业将会失去最宝贵的人力资源。   总之,按照马克思主义唯物辩证法的观点来看待烟草行业“政企合一”、“专卖专营”体制,既要看到它在历史上所起的重大作用,又要看到新形势下出现的弊端。只有全行业认识一致,正确对待,才能变被动为主动,兴利除弊,与时俱进。   中国加入世贸组织后,烟草现行体制必将受到更大的影响和挑战,对此应该有更清醒的认识   1993年中共中央决定在中国建立社会主义市场经济体制后,烟草行业是否实行政企分开的问题,就成为社会上和烟草行业内部一个争论不休的话题。有人赞成分开,有人赞成合一,各执己见,最终未成定论。因此,烟草行业的体制改革问题虽然设计了几种方案,也讨论过若干次,但一直没有迈出实质性步伐。今天,在经济全球化的新形势下,对政企分开问题应该说已无争论的必要,烟草行业以“政企分开”为主题的体制改革势在必行,只是个时间问题。其主要理由是:   1、中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第16条提出:“转变政府职能,改革政府机构,是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。”在中国建立社会主义市场经济体制已成为不可逆转的发展趋势。因此,实行政企分开,转变政府职能是社会主义市场经济发展、建立现代企业制度的必然要求。几年来,党和国家先后对电力、电信、石油、石化等垄断性行业进行了体制改革,我想烟草行业的体制改革也为期不远。   2、中国加入世贸组织后,中国政府必将采取更加开放的对外政策,这对烟草行业的现行体制必将产生冲击和影响,将会加速烟草政企分开,缩短专卖专营体制的进程。如日本、韩国以前也曾实行专卖制度,但迫于外国要求开放烟草市场的压力,上个世纪80年代中期不得不取消烟草专卖制度。据有关资料表明,菲·莫、英美、日烟等跨国公司早就对进入中国市场做好了准备,中国入世后,他们必然会对我国政府施加压力,最终会导致我国取消烟草专卖的壁垒。   3、烟草行业“政企合一”体制的弊端,越来越引起社会的广泛关注,尤其是最近几年反烟浪潮的兴起,要求烟草行业实行“政企分开”的呼声越来越高。另外,从最近几年烟草体制改革的过程看,国家有关部委大都持政企分开的意见。由此可见,烟草行业在体制改革中仍要坚持“政企合一”体制是困难的,也是不现实的。   4、为企业创造良好的社会环境,是政府的职能,中国“入世”,对政府转变职能提出了更高的要求。随着政府对市场的整顿和规范,假私非超卷烟将会大大减少,因此,烟草行业也不再会投入大量人力物力进行打私打假,“专卖专营”职能也将随着卷烟市场环境的改善而弱化。   诚然,烟草行业何时实行政企分开,不是烟草本身所能决定的。但作为烟草行业自身,尤其是各级领导干部,要认清形势,保持清醒头脑。我认为,在我国目前计划经济向市场经济转型时期,充分发挥行政职能作用是有效的,该用的行政手段不但不能削弱,反而应当加强。要充分依靠“政企合一”、“专卖专营”的优势,为企业创造良好的发展环境。但是,决不能依赖现行体制。中国海洋石油总公司与中国烟草总公司同期成立,也是实行“政企合一”体制。但成立后,他们就有一个明确的指导思想,就是形式上是“政企合一”,但在生产经营管理上完全按照国际石油企业的方式运作。1998年体制改革中,把他们的行政职能划归国土资源部,而中国海洋石油总公司由于事先充分做好了分开的准备,各项工作没有受到任何影响。我认为,中国海洋石油总公司的经验值得借鉴。这样,无论烟草何时改,怎样改,都不会影响烟草行业的稳定发展。   按照市场经济发展的要求,瞄准把中国烟草做大做强的目标,应该积极稳妥地推进烟草体制改革   目前,烟草行业正处在一个新的发展时期,面临新的机遇和挑战。关于烟草行业面临的形势,国家局党组经过认真分析认为:烟草业处在内外多重压

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